definicja PPP

Określenie czym jest, a czym nie jest Partnerstwo publiczno-prywatne (dalej „PPP”) budziło na przestrzeni lat wiele wątpliwości. W ogólnym zarysie pojęcie to oznacza sposób realizacji zadań publicznych, polegający na współpracy pomiędzy podmiotem z sektora publicznego, który odpowiada za realizację zadania publicznego oraz podmiotem z sektora prywatnego, który nastawiony jest na zysk. Natomiast w ustawodawstwie, orzecznictwie oraz doktrynie prawa brak było jednolitego poglądu na to jak rozumieć PPP i jakie kryteria przyjąć, przy próbie kwalifikacji przedsięwzięcia jako partnerstwo publiczno-prywatne.

Z jednej strony, taki stan rzeczy nie powinien budzić wielkiego wrażenia, przecież w polskim ustawodawstwie wiele pojęć pozostaje niedoprecyzowanych, co skutkuje rozbieżnymi poglądami na ich znaczenie. Sytuacja z PPP jest jednak o tyleż odmienna, że PPP zostało zdefiniowane już w 2003 r. w Wytycznych Komisji Europejskiej dotyczących udanego partnerstwa publiczno-prywatnego. Zgodnie z tym dokumentem:

PPP jest partnerstwem między sektorem publicznym oraz prywatnym do celu przedstawienia projektu lub świadczenia usługi tradycyjnie świadczonej przez sektor publiczny. PPP uznaje, iż obie strony czerpią pewne korzyści, odpowiednie do stopnia realizowania przez nie określonych zadań.

W powyższej definicji skupino się na przedmiocie współdziałania stron. Istotnym jest przy tym, aby pozostawał on w obszarze tradycyjnie obejmującym działania sektora publicznego. Takie sformułowanie niewątpliwie wyklucza realizację w trybie PPP projektów wyłącznie komercyjnych, nawet przy współpracy podmiotu publicznego z prywatnym. Niestety takie ujęcie PPP nie jest wyczerpujące, brak bowiem ostrego wskazania, co znajduje się w obszarze tradycyjnie pozostawionym dla sektora publicznego.

Z pomocą w problematyce zdefiniowania PPP miała przyjść ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym. Jednakże również w definicji ustawowej istotnym elementem pozostawało pojęcie realizacji zadań publicznych. Zgodnie z jej art. 1 ust. 2:

Partnerstwo publiczno-prywatne, w rozumieniu ustawy, to oparta na umowie o partnerstwie publiczno-prywatnym współpraca podmiotu publicznego i partnera prywatnego, służąca realizacji zadania publicznego, jeżeli odbywa się na zasadach określonych w ustawie.

Wraz z wejściem w życie powyższej ustawy, po raz pierwszy w polskim ustawodawstwie funkcjonował przepis wprowadzający pojęcie PPP. Niestety sama ustawa nie przyczyniła się do rozwoju tego sposobu realizacji zadań publicznych w Polsce, na jej podstawie nie uruchomiono bowiem żadnego przedsięwzięcia w trybie PPP. W tej sytuacji zdecydowano się wprowadzić nową regulację w postaci ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (dalej u.ppp.), która obowiązuje do dziś.

Legislator zdecydował jednak się odmiennie niż w ustawie z 2005 r. ująć treść art. 1 ust. 2. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu w dniu wejścia w życie ustawy:

Przedmiotem partnerstwa publiczno-prywatnego jest wspólna realizacja przedsięwzięcia oparta na podziale zadań i ryzyk pomiędzy podmiotem publicznym i partnerem prywatnym.

Takie sformułowanie użyte w ustawie oznaczało, że tym razem ustawodawca nie zdefiniował samego PPP. W powyższym przepisie ujęto jedynie definicję przedmiotu partnerstwa, co mogło wprowadzać wiele wątpliwości w rozumieniu tego pojęcia. Ustanowienie przywołanej regulacji w ówczesnej formie mogło prowadzić nawet do wniosku, że przedsięwzięcie PPP może być realizowane również na podstawie innych przepisów niż zawarte w ustawie.

Ostatecznie ustawodawca postanowił znowelizować przepis art. 1 ust. 2 u.ppp. poprzez uchwalenie ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym oraz niektórych innych ustaw. W nowym brzemieniu przepisu:

Partnerstwo publiczno-prywatne polega na wspólnej realizacji przedsięwzięcia opartej na podziale zadań i ryzyk pomiędzy podmiotem publicznym i partnerem prywatnym.

Zrezygnowano więc z terminu „przedmiot partnerstwa” i skupiono się wyłącznie na definicji samego PPP. W uzasadnieniu ustawy zmieniającej wskazano, że modyfikacja art. 1 ust. 2 ma na celu wprowadzenie bardziej przejrzystej definicji partnerstwa publiczno-prywatnego

Powyższy przepis należy interpretować wraz z ustawowym rozumieniem pojęć zawartych
w art. 2 u.ppp., takich jak podmiot publiczny, partner prywatny czy przedsięwzięcie. W powyższej definicji podkreślono, że elementem PPP jest podział zadań i ryzyk pomiędzy partnerami. Warto jednak zauważyć, że ustawa nie określa, jak powinien zostać przeprowadzony podział ryzyka przy realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu do ustawy zawarto, że wspomnienie ryzyka ma na celu jedynie podkreślenie, że partnerzy mają realizować przedsięwzięcie wspólnie. Mając powyższe na uwadze, każda wspólna realizacja przedsięwzięcia, która opiera się na podziale zadań i ryzyk, przeprowadzana przez podmiot z sektora publicznego oraz podmiot z sektora prywatnego, prawnie zawsze będzie klasyfikowana jako partnerstwo publiczno-prywatne.

Wraz z wprowadzeniem nowego brzmienia art. 1 ust. 2 u.ppp. w polskim ustawodawstwie pojawiła się ponownie definicja legalna PPP. Wydaje się jednak, że ze względu na występujące przez lata rozbieżności w rozumieniu tego pojęcia zarówno w Polsce jak i za granicą, dziś PPP stanowi bardzo szeroką formułą, która nie zawsze będzie utożsamiana tylko z ustawowym znaczeniem tego terminu.